治理紅頭文件“亂象”：給規(guī)矩立規(guī)矩
“紅頭文件”亂象實際上反映出了一個問題，就是當(dāng)前的立法法還沒有有效地規(guī)范這些法律規(guī)范規(guī)章之外的紅頭文件，這是需要規(guī)范的。
提高立法能力：保證法律可操作性和可執(zhí)行性
立法主要的問題在于缺乏可操作性，執(zhí)行性差。立法法修正案草案提出，立法要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，同時法律規(guī)范要明確具體、具有針對性和可執(zhí)行性。
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[主持人]
各位網(wǎng)友大家好，歡迎您收看《新華訪談》2015年全國兩會特別節(jié)目。3月8日下午，十二屆全國人大三次會議將聽取立法法修正案草案的說明。這是立法法實施15年來首次修改?！缎氯A訪談》請到幾位專家給網(wǎng)友解讀這次立法法的修改話題。坐在我身邊的是中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授，歡迎您馬教授。[ 2015-03-08 14:35 ]
[馬懷德]
各位網(wǎng)友好。[ 2015-03-08 14:35 ]
[主持人]
第二位是清華大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)教授、博士生導(dǎo)師于安教授，歡迎您。[ 2015-03-08 14:36 ]
[于安]
各位網(wǎng)友好。[ 2015-03-08 14:36 ]
[主持人]
第三位是新華網(wǎng)特約評論員、新華社記者涂銘，同樣歡迎您。[ 2015-03-08 14:37 ]
[涂銘]
各位網(wǎng)友大家好。[ 2015-03-08 14:37 ]
[主持人]
今天我們把三位嘉賓請到這里，目的就是來談一談這次兩會期間倍受關(guān)注的立法法在全國人大的審議。當(dāng)然，這次修改的改動還是不小的，我們先請馬教授給我們談?wù)劻⒎ǚň烤故鞘裁礃拥姆桑?span>[ 2015-03-08 14:38 ]
[馬懷德]
立法法顧名思義就是有關(guān)立法的法，實際上是調(diào)整立法活動、規(guī)范立法行為的一部法律，從內(nèi)容上來講它既要解決立法的體制問題，就是立法權(quán)如何劃分，同時還要解決立法的程序問題，就是立法程序應(yīng)該如何展開，還要解決立法的技術(shù)和方法問題。所以立法法是一個有關(guān)立法活動的法律。[ 2015-03-08 14:38 ]
[主持人]
那我們現(xiàn)在現(xiàn)行的這部立法法在15年間的施行期間情況是什么樣的？[ 2015-03-08 14:38 ]
[馬懷德]
立法法實施15年來，應(yīng)該說在規(guī)范立法行為、調(diào)整立法活動方面發(fā)揮了非常重要的作用。15年來制定的每一個法律法規(guī)、規(guī)章實際上都是按照立法法規(guī)定來的，起到了很好的作用。但是也必須看到，隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，特別是全面深化改革的需求，對立法活動提出了更高的要求。所以2000年的立法法在這些方面已經(jīng)不能適應(yīng)新的要求，要加快修改的程序，盡快適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展和立法的要求，有效解決當(dāng)前立法過程中存在的問題，從而保證立法質(zhì)量的有效提高。[ 2015-03-08 14:39 ]
[主持人]
這也是我們?yōu)槭裁磿x擇這樣的時間點修改立法法。其實剛才我們請馬教授談了立法法的簡要淵源，包括它現(xiàn)在的施行情況，具體面臨什么問題我想請三位分別談?wù)劯髯缘挠^點。[ 2015-03-08 14:39 ]
[馬懷德]
我覺得立法存在的問題是否可以概括為四個方面：一是現(xiàn)在的立法整體上說針對性差、可操作性差，不夠明確、不夠具體；二是立法的質(zhì)量有待提高，立法在反映人民意愿、反映社會客觀規(guī)律方面，解決具體社會問題方面的質(zhì)量有待進一步提高；三是立法的民主性不足，所有的立法都應(yīng)該是反映人民意愿的，但實際上很多立法反映的是部門利益，是部門利益法制化的結(jié)果，它不能客觀地反映人們的要求，也就很難保證它的質(zhì)量，很難有效實施和操作；四是立法的程序和科學(xué)性有待進一步提高，很多立法在具體制度設(shè)計和程序?qū)嵤┥线€存在很多具體問題。所以整體上說我們立法需要進一步提高質(zhì)量，需要進一步增強它的可操作性和執(zhí)行性，保證它能調(diào)解社會關(guān)系，有效解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題，有效適應(yīng)改革的需求。[ 2015-03-08 14:40 ]
[于安]
它所關(guān)注的最重要、最核心的問題還是立法體制的問題，立法體制里面涉及到我們國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)之間、以及與有法律解釋權(quán)的司法機關(guān)之間的關(guān)系。除此之外，可能就是中央與地方在立法權(quán)限劃分上的關(guān)系。立法體制是我們首先關(guān)注的問題，也是我們這次修改法律的主要關(guān)注點。[ 2015-03-08 14:40 ]
[主持人]
其實我們看到這次立法法修正案草案的改動可能還是比較大的，大概占到了1/3左右的篇幅，這樣的篇幅主要是集中在哪一部分？請馬教授給我們解讀一下。[ 2015-03-08 14:40 ]
[馬懷德]
這次立法法修正案草案主要解決的問題可能有幾個方面。一是立法的體制問題，因為過去我們習(xí)慣于由部門起草法律，由部門主導(dǎo)法律的起草過程，所以最后可能人大審議的法律能夠調(diào)整、能夠改變的內(nèi)容是非常有限的。據(jù)不完全統(tǒng)計，在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃確定的64項法律中，有48部法律是由主管行政部門起草的，比例高達75%。這足以說明部門在起草法律、主導(dǎo)法律制定過程中所起的作用。部門起草法律的最大問題就是部門立法，把部門的利益法律化，塞進了很多部門的“私貨”，這就使得法律不能夠客觀地反映人民的意愿和經(jīng)濟社會發(fā)展的各項要求。[ 2015-03-08 14:41 ]
[馬懷德]
另外一個問題就是我們現(xiàn)在的立法是地方立法，缺乏有效的制度保障。地方有立法的熱情和需求。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展，很多地方像南方的一些城市，人口動輒就是八九百萬，但是它沒有立法權(quán)，所有調(diào)整地方的城鄉(xiāng)管理、環(huán)境保護、公共服務(wù)這方面的規(guī)則都是要有賴于國家的法律、行政法規(guī)和省一級人大的地方性法規(guī)和省政府的規(guī)章，顯然這是滿足不了它的立法需求的。所以這次立法法修正案草案重點是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，解決地方的立法權(quán)問題。[ 2015-03-08 14:41 ]
[馬懷德]
第三個立法中存在的問題就是剛才所說的科學(xué)性、民主性不強的問題，尤其是公眾參與立法的廣度和深度都不夠，立法很難客觀地反映人民的意愿和要求，所以在我們這次修正案草案里有很多條款都是為了擴大公眾的參與，保證人民的意愿能夠及時有效地反映到立法草案中。[ 2015-03-08 14:42 ]
[馬懷德]
第四就是在立法和改革的關(guān)系上，過去我們說立法和改革經(jīng)常會發(fā)生“緊張”的關(guān)系，你要想改革就有可能突破現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，但要想保證法律法規(guī)的有效性就可能會阻礙改革。所以為了解決這對矛盾，這次立法法修正案草案明確提出立法要主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和改革需求，就是立法法要經(jīng)常地制定和修改。另一方面就是要加大對授權(quán)立法的規(guī)范和要求，以后授權(quán)立法不僅要規(guī)定授權(quán)的事項還要規(guī)定授權(quán)的期限，還要規(guī)定被授權(quán)者不能轉(zhuǎn)授立法權(quán)。用這些方式來解決它和改革之間的“緊張”關(guān)系?？傊?，立法法修改完全是堅持問題導(dǎo)向，現(xiàn)在立法中存在什么問題，恰恰就是這次立法法修改需要解決的問題。[ 2015-03-08 14:42 ]
[主持人]
于教授，這次兩會開始之前看到全國人大新聞發(fā)言人傅瑩有這樣的表述，“這次立法法的修改內(nèi)容全面地反映了全面深化改革和依法治國的要求”。我們看到全面依法治國的理念和立法法的修改是密切相關(guān)的，那立法法的修改和全面深化改革的關(guān)系又是怎么樣的呢？[ 2015-03-08 14:42 ]
[于安]
應(yīng)該說他們之間的關(guān)系是非常密切的，是一個因果關(guān)系，因為把立法法列入修改的計劃，列入審議議程的一個重要原因就是要貫徹十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定。所以修改的動意、基本的初衷就是從全面深化改革的角度出發(fā)的。[ 2015-03-08 14:43 ]
[于安]
再有一方面，立法法的重要性還在于它和全面深化改革的目的相聯(lián)系，因為十八屆三中全會全面深化改革的決定是要在中國特色社會主義的框架下實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化，治理體系的現(xiàn)代化。那么這個現(xiàn)代化里面就有一個非常重要的問題，就是誰出規(guī)則，規(guī)則怎么出。這就是國家治理現(xiàn)代化的可以說是主導(dǎo)性的問題。[ 2015-03-08 14:43 ]
[于安]
大家也可以看到，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當(dāng)中，涉及到了政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、國防、國際各個方面的法律問題。立法法是關(guān)于立法的法，所以要全面深化改革，就要堅持國家治理能力、治理體系的現(xiàn)代化，就是要走依法治國的道路，來解決規(guī)則的制定問題。所以這兩者的關(guān)系是非常密切的。[ 2015-03-08 14:43 ]
[主持人]
其實我們現(xiàn)在看到這次修改立法法的核心是強調(diào)人大來主導(dǎo)立法，這樣的強調(diào)背后的背景到底是什么樣的？[ 2015-03-08 14:44 ]
[馬懷德]
強調(diào)人大主導(dǎo)立法的背景，主要是考慮到當(dāng)前人大還沒有完全主導(dǎo)立法，也就是我們的立法主導(dǎo)權(quán)還掌握在行政機關(guān)手中，政府在法律的制定、起草過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。而這種主導(dǎo)作用影響了立法的公正性，也會影響立法的可執(zhí)行性。因為政府起草法律不可避免地會將部門的權(quán)力利益化，把部門的利益法律化，使得這個法律草案本身充滿著強烈的部門色彩，執(zhí)行起來也一定會遇到很多的麻煩和問題。所以我們經(jīng)常說部門起草法律實際上是導(dǎo)致執(zhí)法中打架現(xiàn)象、部門之間權(quán)力沖突的主要原因。[ 2015-03-08 14:44 ]
[馬懷德]
所以為了改變這樣一個局面，或者是改變這樣的立法格局。十八屆四中全會和這次立法法的修改都強調(diào)了一條就是人大要主導(dǎo)立法。人大如何主導(dǎo)立法？一方面要把事關(guān)人民群眾切身利益、事關(guān)利益分歧比較大、社會上比較關(guān)注的重大草案的起草權(quán)交給人大。另外有關(guān)全局性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律起草也要交由人大的專門委員會和常委會的工作機構(gòu)去起草。通過人大起草法律，將立法的主導(dǎo)權(quán)掌握在立法機關(guān)手中，從而改變現(xiàn)在由部門主導(dǎo)的格局，實現(xiàn)由人大主導(dǎo)。[ 2015-03-08 14:45 ]
[主持人]
這次外界媒體特別關(guān)注的是關(guān)于立法法的修改中有關(guān)稅收立法權(quán)收歸全國人大的問題。這次稅收專屬立法權(quán)的單列，于教授，您從您的角度給我們進行一下解讀。[ 2015-03-08 14:45 ]
[于安]
這個應(yīng)該是比較突出的，剛才我講了立法體制是它關(guān)注的第一個問題，而立法體制里面在講到全國人大的主導(dǎo)權(quán)的問題時，主要體現(xiàn)為它的專屬權(quán)的范圍究竟有多大?，F(xiàn)在就專屬權(quán)里面做出規(guī)定和修改的最主要的就是這一條。所以在怎么評價這次修改的時候，這恐怕應(yīng)該算是非常重要的一項，把專屬權(quán)如何確切地規(guī)定下來。[ 2015-03-08 14:45 ]
[主持人]
那這次我們所做的修改剛才您也強調(diào)了它的重要性，但是修改之前我們相關(guān)的法條到底有什么樣的問題存在呢？[ 2015-03-08 14:57 ]
[于安]
它有一個很重要的問題就是我們改革發(fā)展的背景。我們在上世紀80年代的時候，把稅收方面的權(quán)利曾經(jīng)授權(quán)給行政機構(gòu)來制定暫行的規(guī)定，這個問題很長時間大家有不同的看法，但是一直沒有做出一個正面的、關(guān)于什么時候收回的決定。[ 2015-03-08 14:58 ]
[于安]
可能有一個時機把注意力都集中在這個問題，就是我們行政機關(guān)幾次關(guān)于稅收的決定引起了大家的高度注意。一個是關(guān)于涉及到房地產(chǎn)的稅收問題，再有一個是涉及到燃油的稅收問題，這樣的問題引起了社會的關(guān)注，當(dāng)然也反映到全國人大以及它的常委會，從而形成了一個很強大的推動力，把這件事情推動起來，使我們的立法機關(guān)來考慮這個權(quán)力在一個什么樣的時候、以什么樣的方式、在什么樣的過渡方案下來解決它。應(yīng)該說對這個問題，以前我們有關(guān)部門的負責(zé)人曾經(jīng)做過一定的回應(yīng)，這次從立法的角度把它規(guī)定得更確切、更明白。[ 2015-03-08 14:58 ]
[主持人]
那這次立法法修正案草案在這部分的改變體現(xiàn)在哪里？[ 2015-03-08 14:59 ]
[于安]
這部分的改變就在于原來只是簡單的提“稅收是屬于專屬立法權(quán)”，現(xiàn)在是把稅收涉及到的稅務(wù)立法和稅務(wù)管理當(dāng)中的問題明確地規(guī)定下來。比如說稅種等問題都進一步明確下來，這些問題都要通過立法，而且是要通過全國人大的立法來規(guī)定。也就是說這就排斥或者說不允許用其他的方式來制定關(guān)于稅收的立法，都集中在全國人大。這對我們改革的意義非常重大，因為大家知道，稅收是財政收入制度里面最重要的一部分，它還是分配制度非常重要的組成部分，也是一個調(diào)解社會經(jīng)濟關(guān)系的非常重要的組成部分。所以稅收權(quán)力如果回歸全國人大，那么在推進依法治國當(dāng)中的作用可以說是難以估量。所以我們對這個東西的評價應(yīng)當(dāng)是再怎么估價都不為高。[ 2015-03-08 14:59 ]
[馬懷德]
我補充一句，這次立法法修改過程中，將稅收的立法權(quán)上收全國人大及其常委會，并且明確它是全國人大的專屬立法權(quán)，而且把稅收管理的所有措施都具體化了，就是以后所有的納稅人、征稅對象以及計稅的依據(jù)、稅收管理所有的這些事項都由全國人大及其常委會立法，而且不能夠授權(quán)給其他主體，即使要授權(quán)也要有明確的授權(quán)對象、授權(quán)期限及授權(quán)要求。[ 2015-03-08 15:01 ]
[馬懷德]
所以就是有關(guān)立法的進一步上收。當(dāng)然還有收費的問題，立法法里雖然沒有明確的規(guī)定，但是收費的問題與稅的問題是一樣的，燃油附加費雖然不是稅，但也要發(fā)揮稅的作用，所以要有嚴格的控制。所以以后也要有所上收。[ 2015-03-08 15:01 ]
[主持人]
兩位教授所說的這種稅費確實深切關(guān)系到老百姓的自身利益，那涂銘從你的觀察來看這塊你有什么樣的解讀？[ 2015-03-08 15:02 ]
[涂銘]
我接著兩位專家的觀點談一下。大家都說改革已經(jīng)到了深水區(qū)需要啃“硬骨頭”，我覺得目前落實稅收法定原則已經(jīng)成了我們迫切需要去啃的“硬骨頭”之一。大家印象最深刻的應(yīng)該是去年12月份發(fā)展改革委和財政部一個月之內(nèi)兩次上調(diào)燃油稅，當(dāng)時輿論一片嘩然，這種稅種說漲就漲，之前沒有任何聽證程序，給出的理由就是為了促進環(huán)境治理和節(jié)能減排。所以當(dāng)時有些網(wǎng)民就戲稱說建議把發(fā)展改革委和財政部合并叫發(fā)財部，還有網(wǎng)民說財政部非常體貼，割了我們的肉還不讓我們覺得疼，就是因為當(dāng)時這個漲稅實際上是和當(dāng)時的成品油降價是同步的，有點“暗渡陳倉”的意思。[ 2015-03-08 15:02 ]
[涂銘]
雖然說網(wǎng)民的表達有情緒性在里面，但我覺得這是一種真實的民意，就是對稅收法定的強烈期盼。我注意到今天上午財政部部長樓繼偉在回應(yīng)這件事的時候是這樣說的，他說我們并沒有隨意上調(diào)燃油稅，這是和多部門協(xié)商報國務(wù)院之后做出的決定，1985年的授權(quán)到現(xiàn)在仍然有效，所以上調(diào)燃油稅不是隨意的。那我就想，雖然財政部有這么一個授權(quán)的尚方寶劍，但是這個尚方寶劍授予他們的時間太長了，從1985年到現(xiàn)在已經(jīng)近30年了。所以作為老百姓最關(guān)心的是這個尚方寶劍什么時候能夠上繳收回，不讓稅收如此任性和隨意，保護老百姓的錢袋子。所以我認為落實稅收法定不能再等了。[ 2015-03-08 15:03 ]
[主持人]
正如總理在政府報告中所說的“有權(quán)也不能任性”，而且我們是在依法治國的大背景下把法治的籠子越扎越緊，這樣才能讓老百姓在各方面都享受到改革開放的紅利。其實我們在說過了稅收立法上歸全國人大的問題之后，我們再來談一下這次立法法修改當(dāng)中另外一個廣受關(guān)注的話題，也就是立法法的地方立法權(quán)限進行了一個修改，這次地方立法修改的必要性和迫切性到底在什么地方呢？[ 2015-03-08 15:03 ]
[馬懷德]
地方立法權(quán)過去是按照立法法的規(guī)定和按照我們國家憲法的規(guī)定，只有省、自治區(qū)、直轄市的人大、人大常委會，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府享有地方性法規(guī)和地方性規(guī)章的立法權(quán)，換句話說這個立法權(quán)僅限于53個城市的人大和政府。但是實踐中隨著這些年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是地方城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使得地方對立法權(quán)的需要越來越強烈。[ 2015-03-08 15:03 ]
[馬懷德]
比如廣東很多市，比如東莞、佛山的人口規(guī)模都超過了七八百萬，地域面積也不小，它的經(jīng)濟發(fā)展速度非?？欤錆M活力，但是社會管理的壓力也非常大，特別是流動人口有大幅增加，很多地方的流動人口和戶籍人口已經(jīng)成反比倒掛，這就意味著地方在社會管理、在公共服務(wù)、在環(huán)境保護、在城鄉(xiāng)管理方面有強烈的立法需求。但是由于我們憲法、立法法沒有規(guī)定一般的設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)，所以他們往往處于非常尷尬的境況，一方面強烈需要立法權(quán)，另一方面又沒有法定的立法權(quán)，所以很多都把希望寄托在省一級人大常委會，或者省政府為他制定地方性法規(guī)規(guī)章，但事實上是不可能的，因為一個省里面不可能為一個市制定地方性法規(guī)規(guī)章。[ 2015-03-08 15:04 ]
[馬懷德]
所以在這種情況下，社會各界，特別是這些城市強烈呼吁獲得立法權(quán)。這次立法法修正案草案明確規(guī)定放開立法權(quán)，所有設(shè)區(qū)的市的政府和人大都享有地方性法規(guī)的立法權(quán)，但是為了防止一哄而上，特別是防止那些立法條件不是很完善的情況下濫用立法權(quán)，這次作了一些限制。有兩條，第一是地方設(shè)區(qū)市能不能獲得實際的立法權(quán)有賴于省一級人大及其常委會決定；而省人大常委會決定的標準是什么呢？是根據(jù)它的人口、區(qū)域面積、立法需求、立法的能力這些因素綜合考慮之后，由省人大及其常委會來決定哪些地方享有立法權(quán)，并且這些地方獲得立法權(quán)之后要報省人大常委會批準，之后才能夠生效。[ 2015-03-08 15:04 ]
[馬懷德]
第二方面的限制就是明確規(guī)定了它的立法范圍是有限的，不是就任何問題都可以立法，他只能在我們所說的城市管理、環(huán)境保護、公共服務(wù)、歷史文化保護等這些領(lǐng)域里面立法。比如城管執(zhí)法這可以由地方立法，但是其他領(lǐng)域比如稅收或者其他的政治經(jīng)濟社會管理領(lǐng)域是沒有立法權(quán)的，這也防止了他在立法過程中的任性，濫用立法權(quán)把本來地方政府通過紅頭文件實施的行為上升為法律法規(guī)或者地方性規(guī)章來推行，這顯然是不允許的，也要通過立法的方式加以限定。[ 2015-03-08 15:05 ]
[主持人]
涂銘在這塊你的觀察是什么呢？[ 2015-03-08 15:05 ]
[涂銘]
剛才馬教授講了，有關(guān)這次擴大地方立法權(quán)限的一些具體限制，我覺得這是非常有必要的，我覺得擴大地方立法權(quán)限是一件好事，但是怎么把這件好事辦好，避免一放就亂的局面，就是要杜絕地方立法的隨意性，更要防止有些地方利用這次擴大立法權(quán)限的機會將立法作為地方利益或者少數(shù)人利益的“令箭”，所以要對地方立法有更明確具體的程序性要求，包括相應(yīng)的備案批準的機制，確實做到依實際需要立法，依上位法立法和依程序立法。[ 2015-03-08 15:05 ]
[主持人]
另外一個更受關(guān)注的話題，有很多朋友都關(guān)注紅頭文件，因為有些地方會依照紅頭文件，出臺一些限購限行這樣非常影響地方人民群眾生活的法規(guī)。立法法修改，能否改變有的紅頭文件“任性”的社會現(xiàn)象？[ 2015-03-08 15:06 ]
[馬懷德]
紅頭文件實際上就是老百姓對行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件的俗稱。但實際上紅頭文件可能涵蓋的面非常廣，層級也非常多。除了地方政府制定的規(guī)章以下的所有規(guī)范性文件。比如一般的市制定的規(guī)范性文件，委辦廳局制定的規(guī)范性文件，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的規(guī)范性文件都可以稱之為紅頭文件。當(dāng)前，紅頭文件出現(xiàn)了很多我們說的侵蝕立法權(quán)的現(xiàn)象，也就是說利用紅頭文件給老百姓設(shè)定義務(wù)、增加義務(wù)，剝奪和限制他的權(quán)利，甚至給行政機關(guān)擴權(quán)，減少它的責(zé)任等等。這些亂象實際上反映出了一個問題，就是我們的立法法還沒有有效地規(guī)范這些法律規(guī)范之外的紅頭文件，這是需要規(guī)范的。[ 2015-03-08 15:07 ]
[馬懷德]
所以從這次的總理政府工作報告，和這次立法法修正案草案的內(nèi)容上來看都做了一個非常明確的限定。一是行政機關(guān)不得法外設(shè)權(quán)，不得在沒有法律法規(guī)依據(jù)的情況下給自己設(shè)立權(quán)力，減少自己的責(zé)任，給老百姓增加義務(wù)減少權(quán)利，這是不允許的。二是明確規(guī)定規(guī)章在沒有法律法規(guī)依據(jù)的情況下不得減損相對人的權(quán)利，增大相對人的義務(wù)，擴大政府的權(quán)利減少政府的責(zé)任。這就是對在法律法規(guī)規(guī)定外的文件做了一定的限制，就防止地方政府利用紅頭文件來濫用或者行使權(quán)力。[ 2015-03-08 15:08 ]
[于安]
這是一個非常帶有標志性的重要修改。就紅頭文件來看，是我們較長時間內(nèi)來推進工作的方式，往往大家看到的是《以……問題的意見》、《關(guān)于……問題的通知》、通告等方式。它有比較靈活的一面，但也有比較隨意、隨便的問題，也有不能很好地平衡地方關(guān)系，不能很好地保護法定權(quán)利這方面的問題。所以這次立法法的修改非常關(guān)注這個問題?，F(xiàn)在我們看到立法法本身對它進行了一定的限制，同時從整體上來看，我們還可以看到對行政活動，包括制定政策、制定文件這樣的政策給了它更多制度的籠子，或者說是有上位法的籠子。有上位法的籠子對本身活動進行一些限制，這個就會有很大的改進，最終回到我前面提到的國家治理要現(xiàn)代化，誰出規(guī)則這就是我們一直關(guān)注的最重要的問題，誰出規(guī)則是我們這個國家治理現(xiàn)代化的基本標志，就是你行政機關(guān)要出規(guī)則必須得有依據(jù)，而不能僅僅說我們需要。這就是行政機關(guān)同志搞規(guī)則時最主要的理由，說是出于需要。只出于需要制定規(guī)則，不符合法治的原則，因為你是執(zhí)行機關(guān)。[ 2015-03-08 15:09 ]
[主持人]
涂銘確實這塊是很多關(guān)注民生領(lǐng)域話題的記者熱議的一個話題，也確實是老百姓熱議的話題，那從你的觀察來看你怎么解讀這次關(guān)于這部分內(nèi)容的修改？[ 2015-03-08 15:09 ]
[涂銘]
剛才您說的這塊的紅頭文件大家都比較關(guān)注，舉個例子，去年的12月29日，下午5點多鐘深圳市市政府突然開發(fā)布會，發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于實行小汽車增量調(diào)控管理的通告》。應(yīng)該說從政策出臺到執(zhí)行，深圳限購留給消費者的時間只有20分鐘，所以當(dāng)時市民的意見非常大，很多人把它叫做“半夜雞叫”式的紅頭文件，突襲式的。所以紅頭文件出臺的過程，包括它有沒有征求民眾的意見，其實是大家非常關(guān)注的。[ 2015-03-08 15:10 ]
[涂銘]
這次《立法法》對紅頭文件如何出臺做了相關(guān)的要求，從另外一個角度我也提出我個人的建議，就是怎么樣增強紅頭文件的可訴性。因為新修改的行政訴訟法賦予了法院對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行合法性審查的權(quán)利。但是目前就我觀察的情況，一些法院對于公民提起的針對這種規(guī)范性文件的合法性審查的訴訟，法院一般要么就是不愿意受理，要么就是受理之后不敢判。有的法院可能會對一些程序性的事項進行判決，但是對實體性的事項，據(jù)我觀察基本上沒有說判政府?dāng)≡V的。所以我覺得這塊是依托老百姓訴訟的權(quán)利來糾正濫用的紅頭文件，這是很好杜絕紅頭文件濫用的方式。[ 2015-03-08 15:10 ]
[主持人]
那還有一個補充的問題，就是我剛才說的那兩派的觀點，二位教授認為哪一派最終會勝利？[ 2015-03-08 15:11 ]
[馬懷德]
我覺得紅頭文件從某種意義上說有它的社會需要，但是它的亂象必須控制、必須結(jié)束。所以無論是通過立法法的修改還是通過剛才涂總所說的通過行政訴訟的方式加以審查還是通過備案審查制度加以約束，總之對紅頭文件要加以控制，我相信立法法的修改實施一定會對紅頭文件有所重創(chuàng)。[ 2015-03-08 15:11 ]
[于安]
應(yīng)該說還是可以期待，就是通過努力，使行政機關(guān)回歸本位，所謂回歸本位就是回歸執(zhí)行機關(guān)，我們憲法和組織法給它的定位，它是執(zhí)行機關(guān)的一個定位。脫離法律法規(guī)單獨來發(fā)布文件來規(guī)定別人的權(quán)利義務(wù)的情況要減少，這會成為實行依法治國水平的一個標志。[ 2015-03-08 15:12 ]
[主持人]
其實我們很多網(wǎng)友可能對于“法”不是特別的了解，尤其是那么厚的一本本的法律，還有那樣一些繁復(fù)的法條可能不是會特別了解，只是會對法律對我們生活的影響產(chǎn)生一部分了解。當(dāng)然這次立法法修正案草案中特別提到兩點：一個是公民參與立法，一個是把法律草案通過媒介向社會公布，這兩點可以說是拉近了立法和公眾之間的距離，一些朋友對這方面比較感興趣可能就會參與到以后的立法生活當(dāng)中來。兩位對這次立法法和公民拉近距離有什么樣的解讀？[ 2015-03-08 15:12 ]
[馬懷德]
我覺得過去法律制定過程中公眾是有一些參與的權(quán)利和渠道，但是深度和廣度都不夠，立法機關(guān)對公眾參與的重視和保障也不夠，反饋也不及時，公眾參與立法的意見能否被吸收，吸收的程度如何也沒有制度上的保障。[ 2015-03-08 15:12 ]
[馬懷德]
所以立法法修正案草案明確規(guī)定要擴大公眾的參與，公眾參與的途徑可以有多種。比如說聽證會，立法法規(guī)定，如果涉及到一些意見分歧比較大，涉及到重大利益需要做重大調(diào)整的一些法律或者法律條文，在這些法律預(yù)案的起草制定過程中立法機關(guān)可以召開由基層和群眾代表參加的，專家、學(xué)者、有關(guān)單位、人民團體、組織和社會公眾參加的立法聽證會，通過聽證會的方式使得立法條文更加完善，使得立法更接地氣，更能夠反映人民意愿。[ 2015-03-08 15:14 ]
[馬懷德]
還有一種方式是公開征求意見，法律草案應(yīng)該在起草出來后向社會公開征求意見，征集全社會對這個法律草案的意見。過去我們的缺陷就是老百姓提了意見不一定能夠充分地反映在法律草案的修改或者制定的過程中。比如當(dāng)年制定個人所得稅法的時候，有40多萬人提了意見，上次我們說的預(yù)算法的修改過程中也有30多萬人提了修改意見，但是這些意見是不是被采納了，采納了哪些，為什么沒采納？沒采納的理由是什么？并沒有很好的反饋。所以這次立法法修正案草案明確提出立法機關(guān)有責(zé)任、有義務(wù)將公開征求意見之后的結(jié)果及時昭告社會，告訴老百姓哪些意見采納了，哪些意見沒采納，為什么沒有采納。這些都是保證公眾參與的有效途徑。[ 2015-03-08 15:14 ]
[馬懷德]
當(dāng)然還有其他的方式，比如座談會、論證會，還有立法聯(lián)席制度等都能保證越來越多的公眾意見能夠反映在立法中，從而確保立法的民主性。[ 2015-03-08 15:14 ]
[主持人]
于教授，您認為這次公民對立法的參與到底會有什么樣比較深遠的影響？而且這個參與到底能參與到什么樣的程度？從您的角度解讀一下。[ 2015-03-08 15:15 ]
[于安]
有兩點。第一，這是一個民主的形式，我們既有通過選舉代表進入立法機構(gòu)參加國家立法的民主渠道，還有以公民的身份向國家機構(gòu)對公共事務(wù)表達意愿、表達建議的渠道，這個渠道我們的憲法都做了規(guī)定?，F(xiàn)在立法法是根據(jù)憲法把它進一步具體化，所以這是公民政治地位的體現(xiàn)。[ 2015-03-08 15:15 ]
[于安]
第二，立法能夠有更多的意見，使它反映的社會意志更全面、更直接，這當(dāng)然會有很大意義。但立法也有它的技術(shù)性的一面，我們也可以讓大家多了解一些立法的知識，以便表達意愿時更容易被立法機構(gòu)吸收。這對公民素質(zhì)的成長也提出了新要求以及新機會。我想這對整個國家發(fā)展來講都是有好處的，因為這可以提高我們法律的質(zhì)量。而質(zhì)量提高則需要通過兩個渠道：一個是科學(xué)、一個是民主?，F(xiàn)在看來，科學(xué)這方面來講很重要的一點就是很關(guān)注各方面專家的意見，專門從事這方面工作，對規(guī)律性的東西知道得多一些；再一個就是能夠使各方意見更充分地表達，這是通過民主的渠道。[ 2015-03-08 15:15 ]
[主持人]
那涂銘從你收集的更多的網(wǎng)友帶來的自己的看法，在這個問題上他們的參與熱情會不會因為這次的修改變得更高？[ 2015-03-08 15:15 ]
[涂銘]
我想應(yīng)該會提高。再補充一句就是我們一定要呵護公眾參與立法的巨大熱情。剛才馬教授也講到我們個人所得稅法征求意見時都是幾十萬人在網(wǎng)上留言或其他渠道提交意見，這是前所未有的，民主立法其中最重要的就是要把最廣大的、法律涉及到的對象的意見收集上去，因為法律是給所有人立規(guī)矩的。所以我想這是今后要建立立法訴求的收集評估、反饋機制，非常有必要。[ 2015-03-08 15:16 ]
[主持人]
剛才我們探討的都是關(guān)于立法本身的話題，屬于有法可依的范疇，接下來我們要說的問題是有法必依。這次在立法法修正案草案中也提到關(guān)于法律可執(zhí)行性的相關(guān)要求，如何能把定好的法律在比較完善的結(jié)構(gòu)下執(zhí)行下去、落地生根？[ 2015-03-08 15:16 ]
[馬懷德]
剛才我說了，我們現(xiàn)在很多立法主要的問題在于缺乏可操作性，執(zhí)行性差、針對性差、有效性差。所以為了解決這個問題，這次立法法修正案草案明確提出，立法要有效地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面改革的要求，同時法律規(guī)范要明確具體、具有針對性和可執(zhí)行性，這是第一次提出的，過去立法法里沒有這個要求，法律規(guī)范本身要在制定規(guī)范時就要具體、明確，具有可執(zhí)行性，如果是不能執(zhí)行的條文，非常抽象、籠統(tǒng)、原則性的條文盡可能不寫，所以我們改變了原來立法過程中宜粗不宜細的習(xí)慣，而是強調(diào)立法要能夠精準，要能夠針對社會生活有效地解決實際問題，要具體、明確，具有針對性和可執(zhí)行性。[ 2015-03-08 15:16 ]
[馬懷德]
同時強調(diào)，因為我們很多法律畢竟還是相對原則的，是需要靠配套的法律法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件來落實的。所以這次立法法修正案草案提出，法律如果規(guī)定要求有關(guān)國家機關(guān)針對專門事項做出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)該及時做出規(guī)定，實際上就是我們所說的配套立法要跟進。比如個人所得稅法出臺后應(yīng)該有一個個人所得稅法實施條例，土地管理法出臺后應(yīng)該有一個土地管理法實施條例。這種配套的法律法規(guī)規(guī)章和配套性文件的出臺也能有效地保證法律法規(guī)的可操作性和執(zhí)行性。[ 2015-03-08 15:17 ]
[馬懷德]
當(dāng)然由于立法實踐中部門之間權(quán)力交叉沖突，部門利益長期影響著立法，所以在遇有矛盾的時候大家都繞著走，很多法律條文本來有具體可操作的條文，但是比如兩個部門或者三個部門對條款意見不一時，往往采取的消極辦法就是取消這個條款，從而失去了可操作的具體明確的條款。所以以后立法在改變部門起草法律格局的同時，我想也有助于讓立法更加明確、具體，具有針對性和可操作性。[ 2015-03-08 15:17 ]
[主持人]
于教授，您剛才在談到公民參與立法的過程中說這對公民的素質(zhì)要求更高了，那我們現(xiàn)在談到怎么能夠讓法律的可執(zhí)行性增強，其實對于立法者的要求也是提高了的對吧？[ 2015-03-08 15:17 ]
[于安]
是的。我們這里可能有一個原則性、方向性的要求，就是人大要來主導(dǎo)立法，他們來主導(dǎo)立法就有兩個問題：一個是對人大及其常委會組成人員的議事能力提出了更高的要求，怎么來達到這個要求，以后我們可以在代表法里面，在議事規(guī)則里面來進一步貫徹立法法關(guān)于人大主導(dǎo)立法的問題。[ 2015-03-08 15:17 ]
[于安]
另一方面，可能還需要，或者更主要的是對于立法機制的制度性安排。比如說人大常委會怎么去主導(dǎo)性地組織協(xié)調(diào)整個立法的過程，這個可能更重要，而不僅僅是孤立地來看組成人員或者代表本身。因為人大常委會的組成人員多數(shù)是要體現(xiàn)代表性，很多都是高端政治家，但是作用的發(fā)揮可能還是在制度框架下。[ 2015-03-08 15:18 ]
[于安]
所謂制度框架下，比如說怎么來協(xié)調(diào)好起草工作有關(guān)機關(guān)的相互關(guān)系，怎么聽取社會各方的意見，怎么發(fā)揮人大工作機構(gòu)的作用，怎么發(fā)揮人大專門委員會的作用。實際上他是要通過組成人員或者代表的作用，和這些代表的工作機制的制度性安排，這兩方面來保證人大的主導(dǎo)性作用得到發(fā)揮，并且得以保證。[ 2015-03-08 15:18 ]
[馬懷德]
立法能力方面我補充一點，我們國家全國人大常委會一百六七十人的組成中，真正有過法律背景的人比例是比較低的，這和有些國家相比有很大的反差。比如在美國，美國參眾兩院議員構(gòu)成中有一半以上都是有過法律教育背景或者都從事過律師職業(yè)的，這有助于他在具體的法律起草過程中發(fā)揮他專業(yè)能力和專業(yè)長項。我們現(xiàn)在缺這一點。另外人大會期比較短，全國人大常委會每年開六七次會議，每次開會不超過一個星期，這樣長期積累了那么多法律草案需要審議、研究和探討，但是他由于時間的限制、人員的能力，又分散在全國各地，集中在一起開一次會只能審議個別一兩部法律。所以一年下來全國人大常委會只能審議十幾部法律，這和我們現(xiàn)在的立法需求相比是有很大差距的。[ 2015-03-08 15:18 ]
[馬懷德]
所以為了有效地完成我們?nèi)嫔罨母锏娜蝿?wù)，完成這么繁重的立法任務(wù)，我個人的看法，我認為第一是像十八屆四中全會要求的那樣，增加常委會中有法制實踐經(jīng)驗的常委會委員的比例；二是要延長人大常委會的會期，一年開六次可以，但是每次是不是可以開兩個禮拜，甚至三個禮拜；三是要加強他的能力建設(shè)，包括立法輔助人員、立法輔助機構(gòu)、常委會工作機構(gòu)的能力建設(shè)?？傊?，要完成繁重的立法任務(wù)，應(yīng)該在立法能力的提高上面再下大功夫。[ 2015-03-08 15:19 ]
[涂銘]
其實我想接著剛才馬教授說的一個話題，就是現(xiàn)在全國人大常委會里面有法律專業(yè)背景的人比較少，其實從更大的范圍來看，從我們?nèi)珖舜蟠淼姆秶鷣砜?，除了我們的司法機關(guān)和一些領(lǐng)導(dǎo)之外，其實律師的比例非常低，好像也就十幾個人，其實他們參與立法的熱情非常高，從平時我們采訪的一些人大代表來看，他們其實對一些問題都能夠結(jié)合自己的實務(wù)來提出很科學(xué)、很合理的建議。我覺得今后這應(yīng)該是一個方向，來擴大具有法律知識背景的人參與到我們立法機構(gòu)中去，發(fā)揮更大的作用。[ 2015-03-08 15:19 ]
[主持人]
好，今天非常感謝三位作客我們新華訪談的兩會特別節(jié)目，和我們談了很多關(guān)于立法法修正案草案的相關(guān)情況。再次感謝三位，也感謝各位網(wǎng)友的關(guān)注，我們下次節(jié)目再見。[ 2015-03-08 15:19 ]
