推進(jìn)“證照分離”全覆蓋試點 進(jìn)一步深化商事制度改革
2019-12-17 14:31:10 來源: 新華網(wǎng)
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  王克玉

  2019年11月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》(以下簡稱《通知》),決定自2019年12月1日起,在全國18個自由貿(mào)易試驗區(qū)對所有涉企經(jīng)營許可事項實行全覆蓋清單管理,為在全國實現(xiàn)“證照分離”改革全覆蓋形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。

  “證照分離”改革是商事制度改革推進(jìn)的重要節(jié)點。黨的十八大以來,黨中央、國務(wù)院著眼于堅持使市場在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,把深化商事制度改革納入全面深化改革總盤子,部署了一批改革任務(wù),出臺了一系列重要舉措。按照黨中央、國務(wù)院的重大決策部署,市場監(jiān)管部門深入推進(jìn)商事制度改革,堅持便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管的原則,通過注冊資本實繳制改為認(rèn)繳制,企業(yè)年檢制改為年報公示制,優(yōu)化住所登記制度,實施“先照后證”等改革,不斷降低投資創(chuàng)業(yè)的制度性成本,取得了重大成效。商事制度改革使企業(yè)等市場主體便捷拿到營業(yè)執(zhí)照,直接開展一般性經(jīng)營業(yè)務(wù),較好地解決了市場準(zhǔn)入問題。但是,在許多特定行業(yè)或領(lǐng)域存在著各類許可證,市場主體“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“辦照容易辦證難”的問題,限制了商事制度改革效應(yīng)的擴(kuò)大。黨的十九屆四中全會提出,深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù),深化行政審批制度改革,改善營商環(huán)境,激發(fā)各類市場主體活力。“證照分離”改革全覆蓋舉措的實施,標(biāo)志著商事制度改革已進(jìn)入“攻堅戰(zhàn)”階段,取消和壓減行政許可事項,優(yōu)化審批服務(wù),進(jìn)一步還權(quán)于市場,成為深化商事制度改革的重要節(jié)點。

  “證照分離”改革全覆蓋的舉措,遵循了先行先試與頂層設(shè)計相結(jié)合的改革推進(jìn)路徑。早在2015年,國務(wù)院批復(fù)同意在上海浦東新區(qū)開展“證照分離”改革試點。2016年,國務(wù)院“放管服”工作要點中明確提出在試點地區(qū)實行“證照分離”,減少不必要許可、備案。2017年,原國家工商行政管理總局下發(fā)了落實“證照分離”改革的指導(dǎo)意見,并選取了31個“證照分離”改革試點單位進(jìn)行積極探索。同年,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在更大范圍推進(jìn)“證照分離”改革試點工作的意見》,決定在上海市浦東新區(qū)之外,在其他10個自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)行“證照分離”的改革試點。2018年,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》,決定于當(dāng)年11月10日起在全國范圍內(nèi)對第一批106項涉企行政審批事項分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式實施“證照分離”改革?!白C照分離”改革在破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題取得了顯著成績,但同時也暴露出一些困難和問題,例如納入改革的涉企經(jīng)營許可事項總量偏低,改革的規(guī)范化程度較低,改革系統(tǒng)集成不夠,信息歸集共享與事中事后監(jiān)管落實不力,以及有關(guān)部門和地區(qū)對改革政策理解不到位,改革的協(xié)同效應(yīng)需要提升。在此背景下,《通知》出臺恰逢其時,在全國18個自由貿(mào)易試驗區(qū)對所有涉企經(jīng)營許可事項實行全覆蓋清單管理的舉措,必將有效回應(yīng)上述問題,推進(jìn)商事制度改革的深入和深化。

  “證照分離”改革全覆蓋舉措,體現(xiàn)了商事制度改革注重簡政放權(quán)和減少行政審批的鮮明特征。繁瑣的審批許可已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、抑制市場機(jī)制有效發(fā)揮的阻點。在完善市場經(jīng)濟(jì)體制和深化商事制度改革的過程中,需要改變政府部門直接配置資源過多、對微觀市場主體干預(yù)過多的現(xiàn)象。按照《通知》要求,全面清理涉企經(jīng)營許可事項,分類推進(jìn)審批制度改革;對設(shè)定必要性已不存在、市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實現(xiàn)行業(yè)自律管理、通過事中事后監(jiān)管能夠有效規(guī)范的涉企經(jīng)營許可事項,直接取消審批;對可以取消審批的涉企經(jīng)營許可事項,需要企業(yè)及時主動提供有關(guān)信息,以便有關(guān)主管部門有效實施行業(yè)管理、維護(hù)公共利益的,由審批改為備案;對確需保留的涉企經(jīng)營許可事項,企業(yè)就符合經(jīng)營許可條件作出承諾,有關(guān)主管部門通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合經(jīng)營許可條件行為、有效防范風(fēng)險的,實行告知承諾??梢?,“證照分離”改革的全覆蓋是一項放權(quán)于企業(yè)還權(quán)于市場的重大舉措,為降低市場主體的行業(yè)準(zhǔn)入和準(zhǔn)營成本,激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力具有重要推動作用。

  “證照分離”改革全覆蓋舉措,落實了“寬進(jìn)嚴(yán)管”的改革要求,在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的同時,還要做到監(jiān)管創(chuàng)新。完善的市場經(jīng)濟(jì)是有活力、有秩序的,活力和秩序是市場經(jīng)濟(jì)的兩翼,信任和安全是市場經(jīng)濟(jì)的保障。簡政放權(quán)不是一放了之,必須做到放管并重,在放權(quán)的同時加強(qiáng)監(jiān)管,這是商事制度改革取得實效的重要保障。根據(jù)《通知》要求,一是要加強(qiáng)監(jiān)管,落實“誰審批、誰監(jiān)管,誰主管、誰監(jiān)管”原則,加強(qiáng)審批與監(jiān)管的銜接,堅決糾正“不批不管”、“只批不管”、“嚴(yán)批寬管”等問題。二是要創(chuàng)新監(jiān)管方式,全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管,實現(xiàn)部門間聯(lián)合監(jiān)管,有效利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管方式。三是要創(chuàng)新監(jiān)管理念和做好分類監(jiān)管,對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式實行包容審慎監(jiān)管,對高風(fēng)險行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c監(jiān)管。四是要加強(qiáng)信用監(jiān)管和多元監(jiān)管,依法查處虛假承諾、違規(guī)經(jīng)營等行為并記入信用記錄,實行失信聯(lián)合懲戒,強(qiáng)化社會監(jiān)督,依法及時處理投訴舉報,引導(dǎo)社會力量參與市場秩序治理?!锻ㄖ诽貏e提出要增強(qiáng)監(jiān)管的威懾力,對嚴(yán)重違法經(jīng)營的企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人員,依法撤銷、吊銷有關(guān)證照,實施市場禁入措施。只有加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)管,才能做到放而不亂、活而有序,使商事制度在創(chuàng)新中發(fā)展,在規(guī)范中完善。

  “證照分離”改革全覆蓋舉措,明確了同步優(yōu)化服務(wù)的改革要求。從根本上講,大幅壓減生產(chǎn)許可證管理清單,最大限度取消審批項目,下放審批權(quán)限,壓減審批要件和環(huán)節(jié)以及延長和取消許可證有效期限,就是在落實對市場主體優(yōu)化服務(wù)的要求。具體到審批程序的優(yōu)化上,優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)就是持續(xù)提升審批服務(wù)質(zhì)量和效率?!锻ㄖ分赋觯瑢﹃P(guān)系國家安全、公共安全、金融安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益,不具備取消審批或?qū)嵭懈嬷兄Z條件的涉企經(jīng)營許可事項,應(yīng)當(dāng)采取切實措施優(yōu)化審批服務(wù),提高審批效率、降低辦事成本。為此,主管部門需要深入推進(jìn)審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化,制定并公布準(zhǔn)確完備、簡明易懂的辦事指南,規(guī)范自由裁量權(quán),嚴(yán)格時限約束,消除隱性門檻。在服務(wù)方式上,《通知》指出要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,推動涉企經(jīng)營許可事項從申請、受理到審核、發(fā)證全流程“一網(wǎng)通辦”、“最多跑一次”。另外,《通知》明確規(guī)定由市場主體的評判審機(jī)制,貫徹了以人民群眾滿意為目標(biāo)的服務(wù)評判標(biāo)準(zhǔn)。

  “證照分離”改革全覆蓋舉措,強(qiáng)化了部門間協(xié)同推進(jìn)的改革驅(qū)動模式,有利于形成改革的合力。商事制度改革是一項系統(tǒng)工程,只有相關(guān)部門相互配合、協(xié)同推進(jìn),才能形成改革合力,擴(kuò)大改革的效應(yīng)。較之“先照后證”改革,“證照分離”改革的推進(jìn)中更需要行政審批部門與市場監(jiān)管機(jī)關(guān)之間協(xié)同改革、協(xié)同服務(wù)、協(xié)同監(jiān)管,以釘釘子的精神,聚焦“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“辦照容易辦證難”的問題,協(xié)同發(fā)力。對此,一方面需要行政審批部門同步推進(jìn)商事制度改革,另一方面市場監(jiān)管機(jī)關(guān)要優(yōu)化商事登記流程,與行政審批、監(jiān)管部門之間建立協(xié)同機(jī)制?!锻ㄖ穼ο嚓P(guān)部門間信息推送、歸集和共享作出了具體規(guī)定,對協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制給出了指引,并對配套政策措施的跟進(jìn)提出了要求。

  “證照分離”改革全覆蓋舉措,堅守了法治理念,堅持了重大改革于法有據(jù)的要求,有效地增加了制度供給。推行涉企經(jīng)營許可清單管理制度,實質(zhì)上就是依法明確政府的權(quán)力邊界,讓市場"法無禁止即可為",給予市場主體更大的經(jīng)營自主權(quán),推動形成各類市場主體平等準(zhǔn)營的市場機(jī)制。《通知》推出改革舉措過程中,始終堅持了深化改革與法治建設(shè)相結(jié)合的原則,一方面,有關(guān)審批改革舉措的出臺,是根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》和國務(wù)院決定,在各自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定的結(jié)果;另一方面,《通知》把前期改革的成果和成效以制度的形式固定下來,對“證照分離”改革的舉措有針對性地做出了具體規(guī)定,有效增加了制度供給?!锻ㄖ纷⒁獾搅酥贫葘嵤┑臋?quán)威性和實效性,在分類推進(jìn)審批改革的舉措項下,詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)部門的監(jiān)管措施和服務(wù)事項,在信息歸集和共享方面,明確規(guī)定了政務(wù)信息共享的“三個平臺”機(jī)制等,增強(qiáng)了“證照分離”改革制度的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性和可執(zhí)行性。

  “證照分離”改革全覆蓋試點的推進(jìn),是商事制度改革的延續(xù)和深化,是落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、強(qiáng)化政府事中事后監(jiān)管責(zé)任的重要抓手,是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神的重要舉措,對進(jìn)一步厘清了政府部門和市場主體的關(guān)系具有重大意義?!白C照分離”改革全覆蓋舉措在現(xiàn)有的18個自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)試點實施,可以充分利用自貿(mào)試驗區(qū)制度和機(jī)制創(chuàng)新的優(yōu)勢,契合自貿(mào)區(qū)實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策,有利于減少改革阻力,加快形成在全國范圍內(nèi)可復(fù)制可推廣的制度和經(jīng)驗。“法治是最好的營商環(huán)境”,可以確信,“證照分離”改革改革全覆蓋舉措的實施,必將進(jìn)一步降低企業(yè)開辦成本,釋放市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力,推動政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職責(zé)體系,并對優(yōu)化我國的營商環(huán)境和提升我國的市場制度競爭力優(yōu)勢具有重大推動作用。(作者為中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師)

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