賦予監(jiān)察委員會憲法地位
健全黨和國家監(jiān)督體系
鐘紀言
憲法是治國安邦的總章程，修改憲法是黨和國家政治生活中的一件大事。黨的十九屆二中全會審議通過的《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》（以下簡稱《建議》），建議在將要提請十三屆全國人大一次會議審議的憲法修正案中，專門增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，確立監(jiān)察委員會作為國家機構的法律地位。這是以習近平同志為核心的黨中央審時度勢作出的重大戰(zhàn)略決策，必將為加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，建立集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，奠定堅實憲法基礎、產(chǎn)生重大深遠影響。我們要站在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，充分認識這一戰(zhàn)略決策的重大意義，深刻理解相關條文的內涵精髓，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，增強推動憲法實施、強化國家監(jiān)察的自覺性和堅定性。
一、在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一
堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是推進全面依法治國的題中應有之義。在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，是對我國政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，是對國家監(jiān)督制度的重大頂層設計，順應了把全面從嚴治黨向縱深推進的迫切要求，反映了黨的十八大以來國家監(jiān)察體制改革的成果，貫徹了黨的十九大關于健全黨和國家監(jiān)督體系的重大部署，有利于堅持和加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，豐富和完善全國人民代表大會制度，為制定監(jiān)察法、設立國家和地方各級監(jiān)察委員會提供憲法依據(jù)，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要保證。
深化國家監(jiān)察體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督、堅持和加強黨的領導的重大決策部署。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量。打鐵必須自身硬。堅持黨的領導，必須加強黨的建設，全面從嚴治黨，永葆黨的先進性和純潔性。我們黨全面領導、長期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是權力得不到有效監(jiān)督、領導干部容易受到腐蝕，迫切要求加強對權力運行的制約和監(jiān)督，探索出一條黨長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化的有效路徑，這關乎黨和國家事業(yè)成敗，關乎我們能否跳出歷史周期率。習近平總書記指出，增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督；自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”，中國共產(chǎn)黨下決心成功，練就“絕世武功”，建設廉潔政治。要把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機制。我國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產(chǎn)黨員，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內在一致性，又具有高度互補性。黨的十八大以來，黨內監(jiān)督得到有效加強，監(jiān)督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。這就要求適應形勢發(fā)展構建國家監(jiān)察體系，對黨內監(jiān)督覆蓋不到或者不適用于執(zhí)行黨的紀律的公職人員，依法實施監(jiān)察，真正把權力都關進制度籠子，確保黨和人民賦予的權力切實用來為人民謀利益。國家監(jiān)察本質上屬于黨和國家的自我監(jiān)督，不同于其他形式的外部監(jiān)督，推進國家監(jiān)察體制改革，有利于健全黨和國家監(jiān)督體系，確保黨和國家長治久安。
在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，為深化國家監(jiān)察體制改革提供了根本法治保障。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。習近平總書記強調，要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，使改革和法治同步推進。國家監(jiān)察體制改革是建立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，黨中央從全面從嚴治黨出發(fā)，將國家監(jiān)察體制改革納入全面深化改革總體部署，積極推進改革及試點工作并取得重要階段性成效，在此基礎上使改革實踐成果成為憲法規(guī)定，具有堅實的政治基礎、理論基礎、實踐基礎和充分的法理支撐?！督ㄗh》在憲法第三章《國家機構》中專門增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，增加五條，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制和工作機制等作出規(guī)定，為監(jiān)察委員會建立組織體系、履行職能職責、運用相關權限、構建配合制約機制、強化自我監(jiān)督等提供了根本依據(jù)，使黨的主張成為國家意志，使國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法于憲有源，體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一，必將進一步堅定全黨全國人民堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和中國特色社會主義法治道路的決心和信心。
賦予監(jiān)察委員會憲法地位，必將推動反腐敗斗爭深入發(fā)展，直至奪取壓倒性勝利。人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。當前，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，但形勢依然嚴峻復雜。監(jiān)察委員會就是反腐敗工作機構，監(jiān)察法就是反腐敗國家立法，深化國家監(jiān)察體制改革的一個重要目的，就是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。通過整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，對黨中央、地方黨委全面負責，將有效解決監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，健全黨領導反腐敗工作的體制機制，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施，必將進一步推進反腐敗工作規(guī)范化法治化。在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，并明確其性質定位和職能職責，為加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導提供了國家根本法保障，必將推動反腐敗斗爭取得更大成效，進一步增強人民群眾對黨的信心和信賴，厚植黨執(zhí)政的政治基礎。
二、正確理解和把握憲法關于監(jiān)察委員會的規(guī)定
憲法是對國家權力運行體制機制等重要問題的原則性、綱領性規(guī)定。此次憲法修改建議中，用一節(jié)對監(jiān)察委員會作出規(guī)定，充分彰顯了監(jiān)察委員會在國家治理體系中的重要作用，也為深化國家監(jiān)察體制改革、保證監(jiān)察委員會履職盡責提供了根本遵循。
?。ㄒ唬蚀_理解和把握監(jiān)察委員會的性質和地位。《建議》提出在憲法第一百二十三條規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關”，明確了監(jiān)察委員會的性質和地位，在國家權力結構中設置監(jiān)察機關，是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情出發(fā)加強對公權力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)黨性和人民性的高度統(tǒng)一。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，不是行政機關、司法機關。其依法行使的監(jiān)察權，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，其職能權限與司法機關、執(zhí)法部門明顯不同。同時，監(jiān)察委員會在履行職責過程中，既要加強日常監(jiān)督、查清職務違法犯罪事實，進行相應處置，還要開展嚴肅的思想政治工作，進行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。
?。ǘ蚀_理解和把握監(jiān)察委員會的名稱、人員組成、任期任屆和職能職責。《建議》提出在憲法第一百二十四條規(guī)定：“中華人民共和國設立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會主任連續(xù)任職不得超過兩屆。監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定?！边@明確了監(jiān)察委員會的基本構成要素。依據(jù)憲法規(guī)定和改革實踐，正在制定的監(jiān)察法將要對國家、省、市、縣設立監(jiān)察委員會作出具體規(guī)定。國家一級監(jiān)察委員會名稱前冠以“國家”，體現(xiàn)由行政監(jiān)察“小監(jiān)察”變?yōu)閲冶O(jiān)察“大監(jiān)察”，表明了最高一級國家機構的地位；地方各級監(jiān)察委員會名稱采用行政區(qū)劃+“監(jiān)察委員會”的表述方式。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副主任和委員由主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。各級監(jiān)察委員會可以向本級黨的機關、國家機關、經(jīng)法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員。監(jiān)察機關的主要職能是調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴；主要職責是監(jiān)督、調查、處置；主要權限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。
（三）準確理解和把握監(jiān)察委員會的領導體制和工作機制?！督ㄗh》提出在憲法第一百二十五條規(guī)定：“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關。國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作?！?第一百二十六條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權力機關和上一級監(jiān)察委員會負責。”對這兩條應當統(tǒng)一起來理解、貫通起來把握。一方面，為保證黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，黨的紀律檢查機關同監(jiān)察委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，在領導體制上與紀委的雙重領導體制高度一致。監(jiān)察委員會在行使權限時，重要事項需由同級黨委批準；國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作，地方各級監(jiān)察委員會要對上一級監(jiān)察委員會負責。另一方面，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，就必然要對人大及其常委會負責，并接受其監(jiān)督。在深化國家監(jiān)察體制改革試點中，試點地區(qū)創(chuàng)造出許多有利于人大及其常委會實現(xiàn)對監(jiān)察委員會監(jiān)督的好形式好方法。
?。ㄋ模蚀_理解和把握監(jiān)察委員會與其他機關的配合制約關系?！督ㄗh》提出在憲法第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門相互配合、相互制約?！睂徟袡C關指的是各級人民法院；檢察機關指的是各級人民檢察院；執(zhí)法部門包括公安機關、國家安全機關、審計機關、行政執(zhí)法機關等。監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調查、處置職責，行使調查權限，是依據(jù)法律授權，行政機關、社會團體和個人無權干涉。同時，有關單位和個人應當積極協(xié)助配合監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權。目前在實際工作中，紀檢監(jiān)察機關不僅同審判機關、檢察機關形成了互相配合、互相制約關系，同執(zhí)法部門也形成互相配合、制約的工作聯(lián)系。審計部門發(fā)現(xiàn)領導干部涉嫌違紀違法問題線索，要按規(guī)定移送相關紀檢監(jiān)察機關調查處置；紀檢監(jiān)察機關提出采取技術調查、限制出境等措施的請求后，公安機關與相關部門要對適用對象、種類、期限、程序等進行嚴格審核并批準；在對生產(chǎn)安全責任事故的調查中，由安監(jiān)、質檢、食藥監(jiān)等部門同監(jiān)察部門組成聯(lián)合調查組，實地調查取證，共同研究分析事故的性質和責任，確定責任追究的范圍和形式。監(jiān)察委員會成立后，對涉嫌職務犯罪的行為，監(jiān)察委員會調查終結后移送檢察機關依法審查、提起公訴，由人民法院負責審判；對監(jiān)察機關移送的案件，檢察機關經(jīng)審查后認為需要補充核實的，應退回監(jiān)察機關進行補充調查，必要時還可自行補充偵查。在憲法中對這種關系作出明確規(guī)定，是將客觀存在的工作關系制度化法律化，可確保監(jiān)察權依法正確行使，并受到嚴格監(jiān)督。
三、以憲法為遵循健全黨和國家監(jiān)督體系
《建議》堅持正確政治方向，把握了憲法修改的科學規(guī)律，體現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，完全順黨心合民意。我們要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，認真學習領會、堅決貫徹落實《建議》精神，為十三屆全國人大一次會議順利審議通過憲法修正案、起草監(jiān)察法做好相關準備，為憲法順利實施、監(jiān)委依法履職打下堅實基礎。一是認真學習修改憲法《建議》，深刻領會黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略謀劃和決策部署，切實統(tǒng)一思想和行動，樹立憲法意識、增強憲法自信，提高依照憲法法律行使權力、履行職責的意識和能力。二是繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，在目前擴大試點工作有序推進基礎上，繼續(xù)在依法履職、紀法貫通、法法銜接、行使職權和完善配套法規(guī)制度上下功夫，把制度優(yōu)勢轉化成治理效能。三是堅持和加強黨的全面領導，構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。四是強化自我監(jiān)督，加強紀檢監(jiān)察機關黨建工作，堅持集體決策，細化工作流程，嚴格審批權限，規(guī)范內控程序，自覺主動接受黨內監(jiān)督和社會監(jiān)督，對執(zhí)紀違紀、執(zhí)法違法的堅決查處，對失職失責的嚴肅問責，建設忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察干部隊伍，確保黨和人民賦予的權力不被濫用、懲惡揚善的利劍永不蒙塵。
